قانون تشكل‌هاي اجتماعی؛ قانونی برای مشارکت یا ممانعت؟

بحران‌های اقتصادی، افزایش فاصله طبقاتی، بیکاری و فقر موجب شده آسیب‌های اجتماعی در ایران از آمار رشد بالایی برخوردار باشد. سازمان‌های مردم نهاد همواره در جامعه به منظور کاهش تاثیر آسیب‌ها همراه مردم گام برداشتند. هر کدام از سازمان‌های مردم نهاد علاوه بر آسیب اجتماعی که متخصصانه در آن زمینه فعالیت می‌کند، برای ثبت و بقای خود و همچنین جذب و حفظ اعضای خود تلاش می‌کنند. پيش‌نويس قانون تشكل هاي اجتماعي این روزها درپی ثبت قوانین جدید برای تاسیس و اداره سازمانهای مردم نهاد است.

محمد لطفی نماینده سازمان‌های مردم نهاد در اتاق فکر شورای ساماندهی کودکان کار و خیابان در خصوص قانونی که تا به حال سازمان‌های مردم نهاد بر اساس آن فعالیت می‌کردند، به نامه نیوز گفت:" تا کنون قانون مشخصی برای سازمان‌های مردم نهاد نداشتیم. بخش‌هایی از قانون کنونی طبق قانون تجارت است. جای مربوط به آیین‌نامه اصلاحیه ثبت تشکیلات و موسسات غیرتجاری سال ۱۳۳۷ می‌شود. یک سری از موارد از طرف شورای عالی انقلاب فرهنگی، با نام مصوبه شورای عالی امور فرهنگی ناظر بر تاسیس و عملکرد مراکز و موسسات، کانون‌ها و انجمن‌های فرهنگی که برای سال۷۵ است، تصویب شده‌است. این‌ها مجموعه آیین‌نامه و قوانین پراکنده بودند که معمولاً بر اساس آن‌ها مجوز صادر می‌کردند. همچنین نهادهای مختلف وظیفه صدور مجوز را بر عهده داشتند."

این حقوقدان افزود:"اینکه نهادهای مختلف براساس فعالیت مجموعه مجوز صادر کنند، ایراد و حسن داشت. به نظر من اینکه تمام مجوزها را یک نهاد صادر کند بیشتر از محاسنی که دارد، معایب خواهد داشت. اینکه دادن مجوز به سازمان‌های مردم نهاد زیر نظر یک قانون باشد خوب است. ولی اینکه همه تشکل‌های مردم نهاد از جای مشخصی (وزارت کشور) مجوز بگیرند، روند درستی نیست. اینکار ممکن است موجب محدودشدن فعالیت انجمن‌ها یا تاخیر در صدور مجوز برای آن‌ها گردد."

لطفی در خصوص پيش‌نويس قانون تشكل‌هاي اجتماعي اظهارداشت: "این پیش‌نویس می‌خواهد به صورت قانون‌هایی که تشکل‌های مردم نهاد را تحت پوشش خود قرارمی‌دهند، باشد. اینکه همه تحت یک قانون مشخص قرارگیرند، در ذات، مساله خوبی است. چون به این صورت مشخص می‌شود که بر اساس چه قانونی تشکل‌ها ارزیابی، تشکیل و نظارت می‌شوند.اما همین موضوع مساله را دارای حساسیت می‌کند، چون اگر قانون درست و با توجه به شرایط و ضرورت‌ها نوشته نشود، می‌تواند تنها نفس مانده برای انجمن ها را هم بگیرد. چون بدین ترتیب همه تحت نظارت چنین قانونی خواهند رفت."

نماینده سازمان‌های مردم نهاد در اتاق فکر شورای ساماندهی کودکان کار و خیابان با بررسی پیش‌نویس این قانون گفت:"ایرادهایی در محتوا و ایرادهایی در شکل این پیش‌نویس وجود دارد. شکل منظور شکل تصویب این پیش نویس است، زیرا مطرح شد که انجمن‌ها را برای تدوین و اظهار نظر دعوت کردند. ولی این دعوت به حدی فرمالیته بود که جلسه‌ای در اردبیل و تهران با حضور نماینده‌هایی که مشخص نبود از کدام سازمان‌های مردمی بودند، تشکیل شد. من حضور نداشتم ولی کسانی که در آن جلسه بودند گفتند که به هیچ وجه بحث نظرخواهی در کار نبوده و پیش نویس از قبل نوشته‌شده‌بود."

وی افزود:" انجمن‌هایی دعوت شده بودند که مجوز خود را از وزارت کشور گرفته و همچنین دارای شرایط قابل قبول‌تری بودند. در صورتی که خیلی از انجمن‌های خوب مجوز خود را از وزارت کشور نگرفتند یا اگر هم از وزارت کشور گرفتند گرفتار پروسه تغییر مجوز هستند، که نه می‌توان گفت مجوز دارند یا نه! و به این منظور برای نظرخواهی دعوت نشده‌بودند. شاید دعوت در این جلسه به صورت آگاهانه انجام گرفته‌باشد چون در این روند از انجمن‌های پیشرو که می‌توانند تاثیرگذار باشند دعوت به عمل نیامده‌بود. نماینده‌هایی که حضور داشتند نظرات مختلف تشکل‌های مردم نهاد را پوشش نمی‌دادند."

این حقوقدان در خصوص پیش‌نویس قانون تشكل‌هاي اجتماعي بیان کرد: "این قانون هم از نظر شکلی و هم از نظر محتوایی ایرادهایی دارد. ایراد از نظر شکلی، زیرا در شیوه تنظیم آن می‌توان گفت که مقدمه سه صفحه‌ای در خصوص ضروری بودن مشارکت اجتماعی، تقویت نهادی سهم‌های اجتماعی و مشارکت واقعی افراد جامعه در این پیش‌نویش آمده تا علت نوشته شدن قانون را مشخص کند. برای نوشتن قانون مقدمه‌ای به این طولانی نوشته نمی‌شود. اگر ضرورتی وجود داشته باشد، مشخص است که بر اساس آن ضرورت قانون نوشته می‌شود، لزومی ندارد که در قانون آورده‌شود. مخصوصاً قانون‌هایی به این شکل، به طور معمول در قانون اساسی مقدمه نوشته می‌شود. آن هم برای شرایط خاصی که قانون اساسی در آن تغییر می‌کند. ولی در قانون مدنی، جزا و آیین دادرسی هیچ کدام مقدمه‌ای وجود ندارد."

لطفی در خصوص مقدمه این پیش‌نویس گفت:"از این جهت که در مقدمه میخواهد مشخص کند که روح غالب قانون چیست خیلی خوب است. اما به لحاظ شکل قانون نویسی این مقدمه مشکل دارد. این مقدمه بیشتر از اینکه شیبه مقدمه‌ای برای قانون باشد، به شکل مقاله‌ای در زمینه فعالیت سازمان‌های مردم نهاد است و برای اینکه در قانون باشد مشکل دارد. ولی اگر بخواهیم با حسن نیت به این مقدمه نگاه کنیم باید بگویم در مقدمه ضرورت وجود یک قانون برای تشکل‌های اجتماعی مشخص شده‌است و قرار است روح حاکم بر قانون را برای ما بگوید. این مقدمه می‌گوید روح حاکم بر تشکل‌های اجتماعی باید روحی باشد که مشارکت واقعی اجتماعی را نهادینه کند. فعالیت اجتماعی را از غیر اجتماعی (سیاسی و اقتصادی ) متمایز کند و می‌خواهد مردم را برای فعالیت های اجتماعی تشویق کند."

وی افزود:"ولی وقتی وارد محتوای قانون می‌شویم میبینیم که روح حاکم بر مقدمه در آن نیست. در لحظه ولادت، حیات این قانون یعنی جایی که می‌خواهد بر اجرایش نظارت کند و نحوه ممات این قانون یعنی جایی که انجمن بخواهد منحل شود، خیلی سفت و سخت گرفته‌است. انگار این قانون در پارادوکس مشارکت و ممانعت است. از طرفی می‌خواهد حضور و فعالیت مردم را افزایش دهد ولی برایش سقفی و شکلی قایل شده‌است. که باعث ممانعت می‌شود که این پیش‌نویس را دچار نقض می‌کند. امیدوارم تغییری به وجود بیاید."

این حقوقدان در خصوص بخش ثبت سازمان‌های مردم نهاد بیان کرد: "تجربه جهانی در خصوص ثبت انجمن‌های مردم نهاد با ما چه می‌گوید؟ یا در جامعه ما، برای مثال کانون وکلای دادگستری که نهادی است که اگر کسی بخواهد وکالت کند، باید مجوز وکالت بدهد. ثبت سازمان‌های مردم نهاد هم در دنیا به این صورت است یعنی در کشورهای پیشرفته که مشارکت اجتماعی در آن نهادینه شده به نهاد مذکور رفته (که اتفاقاً مردمی بوده و دولتی نیست) و درخواست مجوز کرده و بعد از گرفتن آن فعالیت می‌کنند. فقط مساله نظارت و انحلال است که در موارد خاص دولت دخالت می‌کند. ولی در مساله ثبت آن‌ها دولت به صورتی که در قانون ما وجود دارد، وارد نمی‌شود. البته این مساله‌ای است که ممکن است ما در آینده به آن برسیم."

نگاه مشکوک به فعالیت انجمن‌ها باید برداشته‌شود

نماینده سازمان‌های مردم نهاد در اتاق فکر شورای ساماندهی کودکان کار و خیابان گفت:"مجوز سازمان‌های مردم نهاد را می‌توانند تشکل‌های اجتماعی مشخص و مرجع صادر کنند تا طبق قانون وزارت کشور از آن‌ها مجوز بگیریم. اما طبق تعریفی که پیش‌نویس نسبت به ماجرا می‌کند، بخشی را در تبصره سه ماده ۹ در رابطه با شورای توسعه تشکل‌های اجتماعی مدنی مطرح می‌کند. این شورا یا ملی (در سطح کشور) یا منطقه ای ( سطح ۵ استان) یا بین‌المللی است. ترکیب شورای ملی که نظارت بر ثبت و انحلال انجمن‌ها بر عهده آن‌هاست، ۱۳ نهاد دولتی و ۴ نهاد غیر دولتی است. در صورتی که این ترکیب اگر تغییر نکند می‌تواند موجب یکسویه صورت گرفتن ثبت و انحلال انجمن بیانجامد."

وی افزود:" اگر تبصره یک ماده بیست را در نظر بگیریم، برای فعالیت هیئت موسس دو سال در نظر گرفته که به نظر من زیاد است. یعنی افراد موسس باید دوسال در انجمن فعالیت کنند. برای مثال در شرکت‌های تجاری، قانون به این صورت است که زمانی که شرکت توسط موسسین تشکیل می‌شود با تشکیل اولین شورای عمومی (مجمع عمومی) و شناسایی اعضای مرکزی شورا، هیئت موسس منحل می‌شود. در حالی که این قانون می‌خواهد هیئت موسس دو سال باقی بمانند. در این صورت اگر از کسی برای تاسیس کمک بخواهیم، شاید برای مسئولیت دو ساله قبول نکند. دو سال خیلی طولانی است و با ذات مساله هیئت موسس منافات دارد."

این حقوقدان در خصوص محدودیت سال‌هایی که مجوز اعتباردارد، گفت:"ولی در تبصره دو می‌گوید بعد از این دو سال تشکل مجوز برای ۴ سال فعالیت می‌گیرد. با گذشت دو سال به فعالیت انجمن مجوزهای ۴ ساله می‌دهد. چرا ۴ سال در نظر گرفته‌شده و نامحدود نیست. چرا مجوز نامحدود در نظر گرفته‌نشده تا اگر تخلفی صورت گرفت، در برخورد با آن چنین رایی صادر کنند. مجوز می‌تواند نامحدود باشد ولی دو شرط در آن وجود داشته باشد. یک، اگر اعضای شورای مرکزی تغییر کردند، لیست اسامی برای دبیر خانه شورا ارسال شود. دوم اگر قرار بود انحلالی صورت بگیرد، روی این قسمت نظارت صورت بگیرد. این نگاه مشکوک مدت ۴ سال را باید برداشت. "

دادستان علیه کیفر خواست خود رای نمی‌دهد

لطفی در خصوص ایراد دیگری که بر این پیش نویس می توان گرفت، بیان کرد:" بند "ن" ماده ۲۳ در جایی که می‌گوید در اساسنامه باید آیین‌نامه های داخلی وجود داشته باشد، در صورتی که وجهی در اینجا ندارد. چون آیین‌نامه داخلی بر اساس شرایط می‌تواند تغییر کند و برای تغییر آن باید مجمع فوق العاده بگذاریم ولی نیازی به این کارنیست و این قسمت باید حذف بشود. در خصوص انحلال انجمن‌ها ماده ۳۷ می‌گوید که شورای ملی استانی یا شهرستانی با تذکر کتبی، تعلیق موقت یا انحلال کامل رای بر انحلال می‌دهد. در این ماده مشخص نشده که تخلف یعنی چه؟ و خروج از شرایط به چه معنایی است؟ ما اصلی در قانون، به نام اصل قانونی بودن مجازات داریم. در اینجا اصل قانونی بودن مجازات‌ها زیر سوال می‌رود. همچنین مساله انحلال را به شوراها می‌سپارد که از نظر من بحث انحلال شوراها باید به قوه قضاییه برود و در دادگاه مطرح شود."

وی افزود:" شورای ملی، استانی یا شهرستانی ابتدا باید در آیین‌نامه‌ای تخلفات را مشخص کند. تا در صورت بروز تخلف مستندات خود را به دادگاه تقدیم کنند و ما هم دفاعیات خود را به عنوان نهادهای مردمی ارائه کنیم تا دادگاه تصمیم بگیرد. بدین وسیله انحلال را از تفاسیر فردی خارج می‌کنیم. در غیر این صورت قاضی و دادستان شخصیت واحد پیدا کرده، انجمن‌ها هم متهم هستند و مشخص است دادستان علیه کیفر خواست خود رای نمی‌دهد."

نماینده سازمان‌های مردم نهاد در اتاق فکر شورای ساماندهی کودکان کار و خیابان با اشاره به شرایط جامعه، بیان کرد:"در شرایطی هستیم که برای اینکه جامعه ما جامعه باقی بماند، به افزایش حس همکاری و همدلی و مشارکت اجتماعی به عنوان سرمایه‌های اجتماعی نیاز داریم. سرمایه‌های اجتماعی ما در وضعیت مطلوبی نیست. باید بتوانیم به این روند نظم و نسج دهیم و مقداری شکل مشخص به آن دهیم، تا طبق قانونی نظم بندی پیدا کند. ولی این قانون باید با چه هدف و رویکردی باشد؟ با هدف و رویکرد جلب مشارکت اجتماعی و افزایش مشارکت اجتماعی. با توجه به وضعیت منطقه و تفرقه‌هایی که در کشورهای همسایه وجود دارد، جنگ‌های فرقه‌ای و مذهبی اگر مشارکت اجتماعی بالا و همدلی اجتماعی وجود نداشته‌باشد ایجاد تفرقه بسیار ساده‌تر خواهدبود."

وی افزود:"برای پاسخ‌دادن به آسیب‌های جامعه که خیلی شدید و بزرگ است. همچنین برای افزایش سرمایه مشارکت اجتماعی به منظور جلوگیری از تفرقه‌ای که ممکن است وجود داشته‌باشد، چاره‌ای جز افزایش مشارکت اجتماعی در چهار چوب قانون نداریم. ولی این قانون نباید به ضد خود تبدیل شود. قانونمند کردن برای افزایش مشارکت به معنی برداشتن موانع است. اگر مانعی مد نظر است باید مانعی منطقی باشد. نمی‌توان مشارکت را افزایش داد و هم زمان به شدت ممانعت کرد. چطور می‌توان مشارکت را بالا ببریم؟ در صورتی که در ذات قانون صدور مجوز را تسهیل کنیم و تا جایی که ممکن است به عنوان نهاد بالا دست همکاری کنیم. اما اگر چنین نباشد، در عمل با شکست مواجه می‌شویم همینطور لازم است که قانون شفاف باشد. این قانون محاسنی که دارد و پیش بینی‌های جالبی کرده است، ولی در موارد اصلی جایی که بحث تولد، جایی که بحث حیات و قسمتی که در خصوص انحلال انجمن‌ها است، ایراد دارد. این سه گلوگاهی که باید گشایش ایجاد شود شاید به دلیل حساسیت بالای جامعه سختگیری‌ها وجود دارد."

لطفی در خصوص نهادی که برای ثبت انجمن‌ها در نظر گرفته می‌شود، گفت:"عموماً تجربه نشان می‌دهد ثبت انجمن‌ها باید به خود انجمن‌ها سپرده شود، یعنی ساز و کاری در نظر گرفته و حمایت شود تا سازمان‌های مردم نهاد در بخش‌های مختلف، نهادهایی داشته‌باشند که از دل انجمن بیرون آمده و خود آن‌ها برای انجمن‌ها مجوز صادر کنند. بخش نظارت بر عهده همان نهادها و دولت باشد و قسمت انحلال هم در دادگاه ها رسیدگی شود. ما بخش اول و دوم را نداریم، و بر عهده شورای توسعه مشارکت‌های مردمی است. ترکیب این شورا کاملاً دولتی است و فقط ۴ عضو دارد که برای آن هم مکانیزمی در نظر گرفته نشده که چه کسی می خواهد به آنجا برود و در آن ساختار قرار بگیرد. "

این حقوقدان با جمع‌بندی اظهارات خود گفت :"این ترکیب باید تغییر کند تا روحی که در قانون ایجاد می‌شود، واقعی باشد. ضمن اینکه در بخش پرستاری و وکلا چنین کاری در کشورمان اتفاق افتاده چون تشکل‌های تخصصی هستند که جواز کار برای پرستاران و وکلا می‌دهند. در نظارت باید شفاف‌سازی صورت بگیرد تا انجمن‌ها بدانند که چه کاری تخلف است و چه کاری نیست؟ تا بدانیم که چه تخلفاتی موجب انحلال یا توقیف و تذکر به انجمن می‌شود. وگرنه با ذات جلب مشارکت اجتماعی در تناقض است. و اینجا گویی اصل در برائت نیست و اصل بر اتهام است و از اول با نگاهی غیر از نگاه مشارکت محور انجام گرفته‌است. "